Поки в Києві ухвалюють нові соціальні та інфраструктурні рішення, громади дедалі частіше опиняються перед необхідністю шукати гроші на їх виконання. Водночас саме місцеве самоврядування продовжує підтримувати військових, допомагати ветеранам, переселенцям та утримувати критичну інфраструктуру. Чи не перетворюється децентралізація з реформи сильних громад на систему, у якій місцева влада відповідає за все, але дедалі менше впливає на власні пріоритети? Про ризики для місцевого самоврядування, справжню фінансову спроможність громад та майбутнє децентралізації – у розмові з виконавчим директором Івано-Франківського регіонального відділення Асоціації міст України, доктором філософії в галузі публічного управління та адміністрування Карпатського національного університету ім. В. Стефаника, експертом з бюджетних питань Юрієм СТЕФАНЧУКОМ.
– Пане Юрію, сьогодні громади оцінюють переважно за доходами. Наскільки така система відображає їхню реальну фінансову спроможність?
– Такий підхід є поверховим і повністю ігнорує видаткове навантаження, яке в усіх громад цілком різне. Обсяг реальних витрат залежить від мережі шкіл, лікарень, садочків, будинків культури, чисельності населення, площі території та стану інфраструктури. Оцінювати громаду лише за тим, скільки грошей поступає на рахунки, не враховуючи її обов’язкові видатки, – це економічна сліпота. Ми маємо оцінювати вільний ресурс, який залишається на безпеку та розвиток, а не просто весь дохід. Наприклад, ви заробляєте 30 тисяч гривень, маєте власне житло і авто, не несете додаткових витрат і щомісяця донатите 3 тисячі. Інший заробляє 50 тисяч, але після виплати кредиту, оплати навчання дітей та допомоги стареньким батькам у нього залишається лише 15 тисяч вільних коштів і він також донатить 3 тисячі. То хто з вас більш спроможний?
Якщо дивитися лише на сухі доходи, друга людина виглядає багатшою. Але реальна картина протилежна. Тому оцінювати громади потрібно не за обсягом доходів, а за тим, який ресурс залишається після виконання всіх зобов'язань. Це і є єдиний маркер фінансової спроможності.
– Деякі експерти вважають, що в Бюджетній декларації на 2027–2029 роки, днями схваленій урядом, закладено ризики для місцевого самоврядування. Якою є Ваша думка з цього приводу?
– Такі ризики справді існують. Бюджетна декларація, яку Кабмін схвалив 17 червня, передбачає чергове вилучення з місцевих бюджетів додаткових 4 відсотків податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). Тільки у 2027 році через запропоновані зміни громади України можуть втратити близько 18,2 млрд грн. Для громад Івано-Франківської області це означатиме понад 600 млн грн недоотриманих доходів у місцеві бюджети. Крім цього, «військове» ПДФО залишається централізованим. Держава не планує повертати його громадам у 2027–2029 роках навіть у частині податку від поліцейських, рятувальників та інших силових структур, який до повномасштабного вторгнення був базовим джерелом наповнення бюджетів. На додачу до цього знову вилучатиметься реверсна дотація.
Водночас обсяг освітньої субвенції формально збільшують, але чіткого механізму її розподілу немає. Це створює прямі ризики ручного управління та паралізує нормальне бюджетне планування на місцях. І все це відбуватиметься на тлі інфляції. За прогнозами уряду, індекс споживчих цін зросте на 9,3 відсотка 2027 році. Мінімальна зарплата і тарифи зростуть, безпекові ризики залишаться, а грошей у громад більше не стане.
– Чи не виникає парадоксальних ситуацій, коли громада на папері виглядає заможною, а на практиці ледве знаходить кошти на виконання обов'язкових видатків?
– Саме це зараз і відбувається. Поза увагою залишаються мільярди гривень, які громади змушені витрачати на виконання делегованих державою повноважень та виконання обов'язкових рішень уряду посеред бюджетного року.
Візьмемо утримання освітньої мережі – це найбільша стаття видатків місцевих бюджетів. У багатьох громадах вона з’їдає від 40 до 71 відсотка всіх витрат. Додайте сюди фінансування медичної інфраструктури, реабілітацію, оплату енергоносіїв, гарантовані державою пільги. Коли громада сплачує ці обов'язкові рахунки, від її спроможності не залишається майже нічого. Тому оцінювати потрібно не загальний обсяг доходів, а реальний залишок коштів, який громада може спрямувати на вирішення місцевих проблем.
– Наскільки делеговані державою повноваження та нові урядові рішення фактично «з'їдають» ресурс місцевих бюджетів?
– Вони його просто тотально вимивають. Виглядає це так: рішення ухвалюють в Києві вже після того, як громади затвердили свої місцеві бюджети і відповідно оплачувати ці рішення мають мешканці на місцях.
Згадайте останні – підвищення зарплат педагогам і соцпрацівникам, підготовка до складної реформи старшої школи, забезпечення безкоштовного харчування учнів 1–11 класів. Це чудові ініціативи! Але чому за них мають платити громади зі своєї кишені без компенсації з Держбюджету?
Також обов'язкове співфінансування державних субвенцій. Хочеш купити шкільний автобус, облаштувати протипожежну систему в школі чи впровадити реформу НУШ, обов'язково дай співфінансування з місцевого бюджету. Як наслідок, гроші вилучають з громад ще до того, як вони встигнуть подумати про ремонт зруйнованої вулиці чи закупівлю дронів для фронту.
– Чому, на Вашу думку, після виконання всіх державних вимог частина громад ще й отримує ярлик «неспроможних»?
– У цьому й полягає найбільший цинізм ситуації. Спочатку центральна влада ухвалює рішення, які до копійки спустошують фінансові накопичення на місцях, забирають ресурс, а потім ті ж самі міністерства чи обласні департаменти виходять до преси з графіками неспроможних громад. Це замкнене коло. Для багатьох малих і середніх громад кожне таке урядове рішення – це вже питання не розвитку, а фізичного виживання. Наступний подібний фінансовий удар може просто остаточно паралізувати їхню здатність реагувати на базові потреби мешканців.
– Чи не перетворюються громади поступово з центрів розвитку на фінансових донорів рішень центральної влади?
– На жаль, ми йдемо саме за цим сценарієм. Громади з суб'єктів управління та центрів розвитку перетворюють на безмовний механізм для обслуговування рішень, ухвалених у столичних кабінетах. Складається викривлена ситуація коли центральна влада виглядає ініціатором красивих і добрих рішень, а громади змушені шукати на них кошти. Коли грошей бракує, то відповідальність миттю перекладають на місцеве самоврядування, тавруючи його «неспроможним». Так втрачається сама суть децентралізації – право громади самостійно вирішувати, що сьогодні важливіше для її жителів: ремонт дороги, генератор для лікарні чи безплатне харчування. Сьогодні бачимо, що пріоритети спускають зверху, а громади лише підраховують збитки та думають як закрити дірку, стаючи фактично таким чином механізмом реалізації державної політики без належного фінансового забезпечення.
– Система співфінансування формально виглядає справедливою. Чому на практиці вона часто працює за принципом: більше отримує той, хто й так має більше?
– Бо правила гри викривлені. Частка співфінансування прив'язана до індексу податкоспроможності (ІП), який рахують за надходженнями ПДФО на душу населення. Формально все чесно, менш фінансово спроможні громади платять менший відсоток власного внеску (від 5 відсотків), а багатші – більший (від 30-ти).
Розберемо на пальцях. Шкільний автобус коштує близько 4 мільйонів гривень. Громада з низьким індексом має дати 5 відсотків, тобто 200 тисяч гривень. Сума ніби підйомна. Але на практиці громадам прозоро натякають, що переможе той, хто запропонує більший відсоток власного внеску.
І державний конкурс перетворюється не на інструмент підтримки слабших, а на фінансовий аукціон. Заможна громада легко викладає мільйон і забирає автобус. А малозабезпечена громада постає перед вибором, або відмовитися від проєкту взагалі, або повністю обнулить свої і без того мізерні програми розвитку. Ця система не вирівнює диспропорції, вона їх консервує. Багатих робить багатшими, а бідних безпорадними.
– Чому саме малі та середні громади виявляються найбільш уразливими в нинішніх бюджетних умовах?
– У них немає запасів коштів. Подивіться на цифри. Якщо у громади річний бюджет близько 100 мільйонів гривень, то її реальний бюджет розвитку близько 18–21 мільйонів. Після того, як уряд зобов'язав їх профінансувати харчування дітей та підняти зарплати, така громада змушена віддати 8–12 мільйонів. Боляче, але якось балансують.
А тепер візьмемо малу громаду з бюджетом у 20–35 мільйонів гривень. У них весь вільний ресурс на рік не більше 3–5 мільйонів. І з цих грошей мільйон-півтора потрібно віддати лише на харчування учнів! У них не залишається взагалі нічого.
До того ж малі громади через цей фінансовий голод опиняються відрізаними від міжнародних грантів та європейських проєктів. Щоб залучити європейські гроші, завжди потрібне співфінансування. Навіть коли європейські партнери готові фінансувати проєкти в малих громадах, вони часто не можуть скористатися цією можливістю, бо власні гроші на співфінансування вже пішли на виконання рішень, ухвалених у київських кабінетах. Саме через це малі та середні громади змушені відкладати ремонти доріг, модернізацію інфраструктури, енергоефективні заходи та інші важливі проєкти.
– За Вашими словами, Івано-Франківщина отримала лише 1,8 відсотка від загального обсягу фінансування, передбаченого на ремонт місцевих доріг. Чи свідчить це про недосконалість існуючих підходів до розподілу державних ресурсів?
– Принаймні це викликає серйозні запитання щодо критеріїв розподілу коштів між областями. Також це надзвичайно показовий приклад. Нещодавно уряд спрямував 3,5 мільярда гривень із резервного фонду держбюджету на ремонт місцевих доріг. Рішення потрібне! Але Івано-Франківська область отримала з цієї суми аж 63 мільйони гривень (ті самі 1,8 відсотка). Чому так мало? Які критерії?
Спробуємо змоделювати, як ця система працюватиме на практиці, а наприкінці року перевіримо наскільки наш прогноз виявився точним. Одним із ключових критеріїв розподілу вже всередині області знову буде спроможність громад дати співфінансування. На Прикарпатті 44 із 62 громад мають індекс податкоспроможності менше 0,7. Тобто 70 відсотків громад області об'єктивно мають коштів менше. Лише 8 громад з показником вище 1,1. Також у нас 30 громад мають офіційний статус гірських, а це означає вищі витрати на інфраструктуру через складний рельєф. І коли остаточний розподіл та визначення пріоритетних доріг віддають на рівень обласної влади, а критерієм стає, хто більше скинеться, гірські та малі громади Івано-Франківщини знову залишаються з розбитими дорогами. Це яскравий доказ того, що державні підходи до розподілу ресурсів є абсолютно недосконалими та демонструють необхідність перегляду розподілу державних ресурсів з урахуванням реальних потреб територій.
– В умовах війни місцеві бюджети стали одним із ключових джерел підтримки військових і соціальних програм. Чи витримають громади подальше збільшення навантаження?
– Можливості громад не є безмежними. Сьогодні вони стали прямими партнерами військових частин. Саме до голів громад щодня звертаються командири із запитами на дрони, автівки, РЕБи, і кількість таких звернень зростає в геометричній прогресії. Попри те, що фінансовий ресурс місцевих бюджетів урізають, громади Прикарпаття щороку знаходять і спрямовують на підтримку військових близько мільярда гривень.
Паралельно на місця лягло величезне соціальне зобов'язання – підтримка внутрішньо переміщених осіб, допомога родинам наших полеглих Героїв, реабілітація ветеранів. Для громад це один із головних пріоритетів, але якщо у них продовжувати вилучати доходи, як ті 4 відсотки ПДФО, вони просто фізично не зможуть закривати запити навіть від військових частин, не кажучи вже про соціальні програми. Подальше збільшення навантаження при одночасному скороченні доходів – це ризик погіршення якості послуг і прямий шлях до послаблення тилу.
– Якщо підходи до оцінки фінансової спроможності громад не зміняться вже під час формування Держбюджету-2027, чи не ризикує Україна втратити один із головних здобутків децентралізації – сильне місцеве самоврядування?
– Такий ризик існує. Реформа децентралізації визнана всіма міжнародними партнерами як одна з найуспішніших в історії України. Саме сильні громади в перші місяці повномасштабного вторгнення втримали систему життєзабезпечення країни, коли центральні органи перебудовували роботу.
Якщо підходи не змінити під час формування Державного бюджету на 2027 рік, ми ризикуємо отримати місцеве самоврядування, яке матиме красиві формальні повноваження, але без грошей у бюджеті навіть для виконання базових функцій. Саме тому під час підготовки Держбюджету-2027 важливо перейти до оцінки реальної фінансової спроможності громад. Без цього складно забезпечити справедливі міжбюджетні відносини та зберегти фінансову основу місцевого самоврядування, на чому послідовно наголошує Асоціація міст України у своїх пропозиціях.
