7 грудня в Україні відзначать День місцевого самоврядування. А напередодні міністр розвитку громад та територій Олексій Чернишов і його заступник В’ячеслав Негода під час пресконференції з журналістами обласних та районних видань з областей-партнерів Програми USAID DOBRE відповіли на найактуальніші запитання про децентралізацію і зміни, які відбудуться в Україні вже наступного року.
– Які досягнення реформи децентралізації вважаєте головними?
Олексій Чернишов: Децентралізація – це історична подія. У всіх громадах обрано керівників. Країна задихала новими легенями. Ми забезпечили можливості для розвитку громад і територій – за останні шість років доходи громад зросли більш ніж учетверо. Звісно, не на все вистачає коштів, але з’явилися нові джерела, нові можливості для розвитку.
До реформи країна жила в умовах ладу, створеного під іншу економічну та політичну систему, навіть іншу систему світогляду. Деякі райони були сформовані у 20-х роках ХХ століття, вони не відповідали європейським стандартам. Тож ми прийняли рішення адаптувати нашу систему адмінустрою до того шляху, який визначено для подальших дій. Коли ми говоримо про реформу децентралізації, то насамперед наголошуємо на передачі громадам повноважень. З повноваженнями – фінансовий ресурс, а з ресурсом – відповідальність. Це три основні речі, які перейшли до громад. Щодня ми передаємо громадам чимраз більше повноважень, а отже, й можливостей формувати свої бюджети.
– Фінансові ресурси в громадах дуже різні: на території одних є великі підприємства, АЗС, які сплачують податки й наповнюють бюджет, а в інших таких немає. Чи є система підтримки тих громад, яким грошей не вистачає?
О. Ч.: Разом із фінансовим ресурсом громадам передали й відповідальність. Представники деяких ТГ звертаються до нас і кажуть, що їхній бюджет майже не змінився. А ми завжди запитуємо, що вони зробили, яких інвесторів залучили, скільки робочих місць створили. Якщо лише сидіти і чекати зовнішнього сприяння, нічого не вийде. Децентралізація не може змінити ВВП країни, цей показник залишився тим самим, але реформа змінила можливості для регіонального збільшення ВВП і ролі громад в економічному розвитку. Тепер вони не є заручниками державного економічного розвитку, а повинні робити все самостійно. Ми маємо критерії визначення фінансової спроможності, існує реверсна дотація, коли сильніші допомагають слабким, водночас ми все-таки мотивуємо громади розвиватися. Та в Україні є проблема, яку ми успадкували від попередніх часів, – це так званий патерналістський світогляд, який передбачає розв’язання всіх проблем за рахунок Держбюджету. Його необхідно змінювати, а проблеми потрібно розв’язувати на місцях – відповідні повноваження для цього громадам надані. Вважаю, що реформа децентралізації триватиме – дороги назад немає, а точку неповернення ми вже минули.
В’ячеслав Негода: Немає жодної країни, де всі адміністративні одиниці були б на самовиживанні. В Україні є такі громади, які, як не формуй, себе не забезпечать, наприклад, в Івано-Франківській області це громади у Верховинському, Косівському районах. До реформи 95 відсотків сільських територій були дотаційними, так було через неефективну систему – місцева влада не належала людям, вони її не формували. Тож хочу спростувати міф, що всі громади мають бути спроможними і мають себе забезпечити. В багатих країнах, таких як Швейцарія, Швеція, Норвегія, є як багаті, так і бідні комуни. Для налагодження ситуації існує міжбюджетне вирівнювання. До речі, в Україні система міжбюджетного вирівнювання є однією з найдосконаліших. Якщо глянути на проєкт Держбюджету-2022, то побачимо, що з багатших громад вилучають близько 10,8 млрд грн, а базова дотація з бюджету – 16,3 млрд. Тобто держава дотує громади, які нездатні самі себе забезпечити, – мова про освітні, медичні, соціальні, спортивні програми. Але є ще одна проблема, яку не можна ігнорувати: скільки коштів витрачають у ТГ на заробітну плату співробітникам їхніх адміністрацій. Іноді штати роздувають так, що 70-80% бюджету йде на зарплату. Ми їх не звинувачуємо, адже це перший рік після виборів, але хочемо їм допомогти – наше завдання зробити все можливе, щоб вони розвивалися. Для підтримки громад діють і державні програми, наприклад, на прокладання інтернету у сільській місцевості виділено 500 млн грн, розвиток спортивної інфраструктури – 650 млн, місцеві дороги – 23 млрд, на розробку планів просторового розвитку громад – понад 200 млн грн. Держава спрямовує значні ресурси, щоб підтримати громади.
– В січні цього року розпочалася реформа реорганізації райдержадміністрацій. Як вона триватиме надалі? Що буде з обласними радами й ОДА і як буде розподілено повноваження?
О. Ч.: Ми вже пройшли складний шлях: створили 1 469 громад, 500 районів укрупнили до 136, усі вони мають збалансований розмір, показники діяльності, а також показники доступності до соціально-адміністративних послуг. Це вже зовсім інший, комфортний адміністративний устрій. Безумовно, трансформація триватиме й надалі. Зокрема наступним кроком стане запровадження органів префектурного типу, зміна ролі облдержадміністрацій. Префект – це особа, яка здійснює нагляд за законністю рішень обласної ради й фактично має повноваження припиняти такі рішення, якщо виникають сумніви в їхній законності. Це значна зміна.
Ще одним важливим кроком буде приведення у відповідність чинної Конституції України, закон про префектів, зміни до законів про місцеве самоврядування та місцеві держадміністрації. Реформу децентралізації проводили в багатьох країнах і за один рік її ніде не завершували – нерідко вона тривала десятки років. Я вважаю, що ми рухаємося дуже швидкими темпами.
В. Н.: Внаслідок змін за РДА буде закріплено три основні блоки: повноваження, які залишилися відповідно до Конституції, власні повноваження, в тому числі координація державних програм, які реалізовують у регіоні. І взаємодія з ТГ – йдеться про моніторинг та допомогу. Ми проти продовження традиції, за якої представники районних чи обласних держадміністрації – це начальники, яких усі бояться. Вони мають допомагати – адміністрації повинні стати партнерами для громад.
– Чи планується збільшення частки ПДФО (податок на доходи фізичних осіб), яка залишається в громадах?
О. Ч.: ПДФО – це основне джерело фінансування громад. І там будуть задоволені, коли 100% податку залишатиметься на місцях. Але слід розуміти, що є й функції держави, які фінансують з цих самих податкових надходжень, – зокрема необхідно утримувати державні установи, армію, інші структури. Тому той баланс, який маємо, – 60 на 40, на мій погляд, цілком справедливий. Інше питання, що база розрахунку недостатня – грошей, які розподіляємо, не вистачає, щоб забезпечити той розвиток громад, про який мріємо. Додам, що я є співавтором пропозиції щодо збільшення податку на чотири відсотки на користь громад – у Держбюджеті передбачатимуть це зростання. На мою думку, це дасть нові можливості для поступу ТГ, та водночас працюймо над збільшенням тієї ресурсної бази, яку розподіляємо.
– В Україні непоодинока ситуація, коли людина живе на території однієї громади, а працює – в іншій. Тож виникає запитання, як правильно має розподілятися ПДФО та податок на прибуток – за місцем виробництва чи проживання працівника?
О. Ч.: Ми постійно працюємо над збільшенням спроможності громад. Наразі намагаємося знайти баланс між тим, де проживає робітник і де розташоване підприємство, на якому він працює. Гроші мають іти за виробництвом, за сферою послуг і бути прив’язаними до тих людей, які створюють додану вартість.
В. Н.: Це справді дуже складне питання з точки зору прийняття практичного рішення. Є два типи громад і виходить так, що часто людина працює в одному місці – це столиця, обласні, районні центри, а живе в іншому. Ті громади, де людина проживає, втрачають податки, відтак вони за те, щоб змінити систему. Водночас ті, де людина працює, вважають: якщо вони створили робоче місце, то можуть розраховувати на сплату податку. Ми вважаємо, що це питання слід вирішувати поетапно.
Зокрема в нас є величезні підприємства, які мають масштабну систему відокремлених підрозділів. Наразі існує проєкт закону, який передбачає сплату податків такими підрозділами за місцем роботи працівників. Це вже частково вирівняє систему. Але обговорення шляхів остаточного розв’язання проблеми – знайти баланс інтересів між громадами, які створюють робочі місця, і тими ТГ, на теренах яких проживають їхні працівники, триває...
