Інтернет-ресурс газети

Понеділок, 21 січня 2019 -5° Передплата

Андрій Деркач: «Реформування районів – наступний важливий крок децентралізації»

Реформа адміністративно-територіального устрою, більш відома як децентралізація, незважаючи на сьогоднішні успіхи, потребує свого продовження. Нагальними постають завдання розробки, узгодження з усіма зацікавленими сторонами та прийняття низки законопроектів, які посилять імпульс розпочатих змін, забезпечать їх незворотність та створять умови для логічного продовження реформування вже районного рівня.

Якщо коротко про децентралізацію – то це передача повноважень, ресурсів та відповідальності за вирішення питань місцевого значення від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування. Як результат, місцеві ради територіальних громад формують виконавчі комітети, які здійснюють повноцінне управління з планування та виконання місцевого бюджету та розвитку територій, відповідають за пошук та залучення інвестора, формують стратегії розвитку своїх громад, здійснюють управління освітньою, медичною, культурною галузями тощо. Важливо, що до процесу місцевого розвитку можуть активно долучатися жителі територіальних громад, беручи участь у виборах голів та депутатів місцевих рад, а також формуючи органи самоорганізації населення, розробляючи проекти для бюджету участі тощо.

Рамковим документом, який поклав початок децентралізації, стала Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затверджена Постановою Кабміну ще 1 квітня 2014 року. Впровадження її положень на місцях було покладено на Офіси реформи, створенні при регіональних відділеннях Асоціації міст України. Саме стараннями фахівців Офісів реформ практично в усіх областях, в т.ч. і в Івано-Франківській, було проведено всі першочергові кроки, зокрема розроблено проект перспективного плану, який був затверджений на сесії обласної ради, розпочато виїзні консультації щодо організаційно-правових умов формування об’єднаних територіальних громад, проведення практичних семінарів, конференцій з питань децентралізації тощо.

Реально першими законами, які повноцінно запустили процес децентралізації в Україні (одним з основних їх розробників була Асоціація міст України), стали прийнятті у 2014 році Закон України «Про внесення змін до Бюджетних та Податкових кодексів України» та у 2015 році Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». В період 2014-2018 років було прийнято ще низку законів щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг. Це дозволило делегувати органам місцевого самоврядування повноваження з надання базових адміністративних послуг: видачу паспортних документів, державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб, підприємців, об’єднань громадян, речових прав, вирішення земельних питань, здійснення архітектурно-будівельного контролю тощо.

Останні зміни, внесені в згаданий закон про об’єднання тергромад за пропозицією Асоціації міст України, дали можливість включити в процес об’єднання міста обласного значення та навколишні громади. На кінець року в Україні їх налічувалося 24, в нашій області одна – навколо м. Коломиї. Загалом на сьогоднішній день в Україні створено 874 ОТГ, з яких 30 – в нашій області: 2 - міські, 10 - селищних, 18 - сільських.

Якщо аналізувати результати децентралізації з позиції населення, то 23,8 % жителів нашої області проживає у ОТГ (в т.ч. і в Коломийській ОТГ), а 27,1 – в 5 містах обласного значення. В сумі – половина прикарпатців уже користується результатами децентралізації, оскільки їхні муніципалітети мають достатньо ресурсів і повноважень для створення умов місцевого економічного розвитку та забезпечення належного функціонування соціальної інфраструктури (освітні заклади, первинний рівень медицини, заклади культури). Які ж виклики в правовому полі сьогодні стоять перед децентралізацією? Найперше – це внесення змін у Конституцію України, якими необхідно закріпити повсюдність місцевого самоврядування і розподіл повноважень між рівнями влади на принципі субсидіарності.

По-друге – це схвалення, зареєстрованого у ВРУ законопроекту «Про засади адміністративно-територіального устрою». На думку експертів Асоціації міст України, підтримка народними депутатами цієї законодавчої ініціативи дозволить зберегти темп реформи та приведе її до логічного завершення. У разі схвалення, саме цей закон дозволить розпочати роботу над підготовкою та затвердженням нового адміністративно-територіального устрою України, що забезпечить проведення чергових місцевих виборів у 2020 році на новій територіальній основі. Принциповим нововведенням, що пропонує законопроект, є визначення територіальних громад – базовою адміністративною одиницею для формування органів місцевого самоврядування ОМС. Перелік таких громад визначатиметься окремим законом.

Підкреслюючи його нагальність, необхідно відзначити, що в Україні до нині діє закон про адміністративно-територіальний устрій, який було прийнято ще в 1981 році Указом Президії Верховної Ради Української РСР. Архаїчне, радянське законодавство сьогодні не тільки гальмує реформу, а створює простір для різних спроб в ручному режимі вирішувати питання формування районного рівня управління. Для прикладу у ВРУ зареєстровано законопроекти, які пропонують укрупнити райони в 5 областях (Полтавська, Кіровоградська, Сумська, Миколаївська, Чернігівська), які охоплюватимуть територію всіх адміністративно-територіальних одиниць базового рівня – міських, селищних, сільських територіальних громад. Залежно від області визначено 4-5 районів, до яких передбачено приєднання інших районів. При цьому «для забезпечення надання соціальних послуг на територіях, які не входять до складу ОТГ чи міст обласного значення зберігаються районні ради, які, відповідно до законопроекту формуються шляхом включення до їх складу депутатів районних рад, що приєднуються до них». Себто передбачено, що усі районні ради в новостворених районах зіллються в одну «об’єднану» районну раду без усяких виборів. На думку авторів законопроектів, «це дозволяє забезпечити неперервність публічної влади та представництва в районній раді обраних депутатів від відповідних територій до кінця їх каденції в 2020 році».

Згадані законопроекти суперечать Конституції України в частині формування складу відповідних рад на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Слід додати, що згідно з Конституцією, припинення повноважень ради будь-якого рівня має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради. У разі прийняття хоча б одного з них, отримуємо прецедент «ручного поділу» без чіткої методології та процедури, критеріїв та принципів, а виключно при авторстві малого грона осіб (не виключно що і однієї особи), що зрештою може відстоювати чиїсь особисті інтереси, а не відповідати ідеї ефективної держави.

Поряд із необхідністю формуванням національного законодавства щодо адміністративно-територіальної архітектури нашої держави, необхідно розв’язати гордіїв вузол дублювання повноважень субрегіонального (районного) та базового (територіальні громади) рівня управління, а відповідно і їх ефективності. Об’єднані громади, що утворилися у 2015 році, практично перейняли ті ж повноваження, якими до того користувалися районні ради та райдержадміністрації. На кінець 2018 року в загальному в державі з 490 районів, 18 – повністю покриті новоствореними ОТГ, ще 145 – від 50 до 99 % території, з яких два у нашій області – Косівський і Коломийський.

Людям така ситуація не завдає шкоди, але веде до неефективного використання бюджетних коштів. А суть ось у чому: на утримання невеличкої райдержадміністрації чисельністю до 100 працівників, потрібно коло 6 млн грн., а для утримання в середньому 11 працівників апарату районної ради від 1 400 тис – до 1 800 тис грн.. В сумі отримуємо до 8 млн. грн., а це, для прикладу, – 5 водогонів в 5-ти селах.

З прийняттям законопроекту про адміністративно-територіальний устрій буде створено основу для ліквідації дублювання повноважень районної ради і РДА із органами місцевого самоврядування ОТГ та надмірних витрат на утримання апаратів РДА і райради, підвищиться якість надання послуг за рахунок збільшення фінансування бюджетів органів місцевого самоврядування в частині створення госпітальних округів, нового освітнього простору тощо.

Саме ідея, закладена у формування госпітальних округів, буде основною для формування нових районів, хоча не завжди район і госпітальний округ цілком співпадатимуть. За підсумками реформи проміжний (районний) рівень адміністративно-територіального устрою стане базовим рівнем в системі державного управління. В нашій області затверджено 5 госпітальних округів (в первинному проекті їх було три), які в принципі можуть стати базою для формування майбутніх районів: Івано-Франківський, Калуський, Коломийський, Косівський, Надвірнянський. Сьогодні експерти працюють над визначенням адміністративних послуг, надання яких буде найбільш ефективним на районному рівні, формуванням переліку повноваження, що мають отримати райони та, що найголовніше, як не допустити конкуренції компетенцій на різних рівнях. Крім цього, в процесі укрупнення районів потрібно врахувати такі аспекти, як транспортне сполучення, доступність районного центру для інших населених пунктів, особливості економічного та соціального розвитку територій. Попередньо, на думку експертів, саме районний рівень влади має взяти на себе низку питань, які окремі громади будуть нездатні ефективно вирішувати самостійно, зокрема, утримання інтернатних установ, утилізація твердих побутових відходів, утримання установ охорони здоров’я вторинного рівня та інші.

Діяльність органів місцевого самоврядування в об’єднаних громадах впродовж 2015–2018 років показала, що поряд з фінансовими чи матеріальними ресурсами, ключову роль у сталому розвитку будь-якої громади відграє людський потенціал. Необхідно створити умови, для того, щоб стимулювати бажання працювати в органах місцевої влади та захисти їх право на чесний конкурс та захист від політичного тиску. Тому Асоціація міст України, ще з початків впровадження реформ, активно відстоює прийняття нового законодавства «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Попередній законопроект, розроблений за участю великої кількості вітчизняних та закордонних експертів, на жаль було заветовано Президентом України. Сьогодні уже напрацьовано новий законопроект, який вирішує низку питань. Найперше це посилення престижності служби в органах місцевого самоврядування через покращення матеріального забезпечення посадовців та гарантування прозорості і незалежності проведення конкурсу на зайняття вакантних посад. Надзвичайно важливими є норми, що деполітизують службу в ОМС, шляхом покладання на посаду керуючого справами завдань з добору та розвитку персоналу, захищають посадовців від непевності, пов’язаної з черговими виборами. Важливими є норми, що стосуються професійного розвитку посадовців, механізмів громадського контролю їх діяльності тощо.

Підбиваючи підсумки, хочу звернути увагу, що Асоціація міст України наголошує на необхідності посилення роботи в правовому полі щодо завершення формування нової адміністративно-територіальної моделі України. Тому АМУ звернулася до народних депутатів, їхніх офіційних представників, активізувати роботу щодо прийняття згаданих законопроектів, як необхідних складових успішного продовження реформи з децентралізації. Вибори 2020 року повинні відбутися на новій територіальній основі, коли територіальні громади, утворені відповідно до закону, стануть базою формування адміністративно - територіального устрою та будуть визначені основні райони. А далі – зміна якості життя, розвиток людського капіталу.

Андрій Деркач, регіональний консультант з юридичних питань (проект "ПУЛЬС", який впроваджує Асоціація міст України за підтримки USAID).

Редактор відділу газети “Галичина”
Сподобалась публікація? Поширте її на Facebook